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副标题

水利研究 | 宁夏水权交易建设框架及模式初探

文章附图

水权包括水资源的所有权和使用权,水权交易是指在合理界定和分配水资源使用权基础上,通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转的行为。开展水权交易工作,对水资源使用权进行确权登记和管理,建立水资源使用权用途管制制度,是落实最严格水资源管理的重要内容,是由粗放式管理向精细化管理、定量化管理的重大变革,是解决水资源短缺问题和保障宁夏回族自治区经济发展用水安全的迫切需要。宁夏水资源量少质差,人均当地水资源量仅为全国平均水平的1/13,天然降水年内分布不均、年际变化大,绝大部分地区70%的降水集中于7—9月份3个月。宁夏属于严重缺水地区,90%左右的供水量来自黄河水。水利工程建设标准低、配套设施不全、老化失修等问题仍未从根本上得到解决。水资源开发利用效率不高,水资源利用结构不合理,全区现状农业取用水量占全区水资源总量的90%左右(全国此比例约为64%)。全区现状浅层地下水、再生水等水资源利用量少,再生水利用率较低。水资源问题在一定程度上已经制约着全区经济社会的发展,在缺水问题日益严峻的形势下,水权交易将是发挥水权作用、推进水资源优化配置与水资源市场化的有效途径。

一、宁夏水权交易建设的现状评价

在水资源使用权分配方面,宁夏已完成行政层面的分配,正在进行面向供用水户的分配。其分配主要经历了初始水权分配、“三条红线”分配和面向用户的水权分配3个阶段。

宁夏作为全国7个水权试点省(自治区)之一,围绕水资源使用权确权登记、水权交易试点和制度建设,2014年启动水权试点工作。编制完成了宁夏水资源使用权确权登记实施方案,初步建立了水权交易信息服务平台,在贺兰县、红寺堡区与中宁县选择了水权交易的试点项目区,制定了试点项目区的实施方案,为充分利用市场机制合理配置水资源进行了积极的探索。近期完成了宁夏黄河干流农业、工业水资源使用权确权登记工作。对取用水总量已达到或接近控制指标的行政区域,严格执行新增取水要通过区域节水改造解决用水指标的方案。各市县(区)水务局对所有取水许可信息进行登记,建立了取水许可电子台账和电子备案。严格按照“以供定需,总量控制,水权管理”的原则,编制审定《灌区年度水量调度预案》,把水利部黄河水利委员会分配的引水指标分配到各大干渠,用水指标分配到各市县(区)。目前,已办理河道外取水水源工程取水许可证1349套,现有的1978个取水口门中已安装计量设施的取水口门有1045个,计量设施安装率达53%;从取水用途来看,自来水取水的计量设施安装率较高,达93%,生活自备水与工业取水的计量设施安装率均在75%以上。

宁夏开展水权交易已具有一定的基础条件,但也存在一定的问题:(1)水权转换为水权交易积累了丰富的经验,但形式单一、有局限性,以工程节水为主,农业综合节水潜力未得到充分挖掘。(2)初始水权分配为水权交易提供了基础,用水户的水权分配还需进一步推进,需尽快将水资源使用权分配给工业企业和灌溉用水户。(3)取水许可管理比较规范,监控计量还需进一步加强,尤其农业灌溉用水户的监控计量的完善是更进一步开展水权交易的必要条件之一。(4)蓄水、引水、提水、调水、配水等水利设施齐全,已形成以多级渠道为体系、比较完善的输配水系统和完善的调度能力,但还需要根据水权交易的潜力提高各类渠系的输水能力、及时快捷地调整调度指令,完成各类水权交易下的适时水资源调度。(5)水权水市场的软件系统相对硬件系统来说,比较薄弱,需进一步建立和完善。软件系统包括与水市场有关的法律、法规、经济政策(投资、价格、税收等)、管理制度等,需要制定有利于促进水市场发育的产业政策和经济政策,并在此基础上逐步加以规范和完善。

二、宁夏水权交易建设框架设计


(一)设计原则

01政府与市场有机结合

水权水市场建设要坚持政府和市场“两手发力”。政府应当在用水总量控制、水资源确权登记、用途管制、水市场培育与监管等方面更好地发挥作用。改革水权制度,必须清晰界定县(区)水行政主管部门以及水管单位的权力和责任,处理好权益和调度的关系,明确用水户的权利和义务;必须坚持水资源统一管理、调度、监督。在权属清晰之后,应当充分发挥市场机制作用,激励用水户节约用水,促进水权合理流转,提高水资源利用效率和效益。

02公平与效率兼顾 

建立健全水权制度,公平和效率既是出发点,也是归属。县(区)在水权配置过程中,既要充分考虑不同条件下人民群众生存和发展的平等用水权,保障好基本用水权利,又要充分考虑经济社会和生态环境的用水需求。合理确定行业用水优先次序、确定紧急状态下的用水保障措施和保障次序。强化全社会水的商品意识,坚持水资源有偿使用和效率优先的原则,通过流转,优化配置水资源,提高水资源的利用效率。

03总量控制、节水优先 

严格执行自治区分配的区域用水总量控制指标和黄河水量分配指标,把节约用水放在优先位置,严格控制农业新增用水,加快农业节水改造和结构调整,提高农业灌溉水利用效率,以农业节水、减量、转让支持自治区经济社会发展。

04依法、自愿、有偿 

水权交易以农民等用水户为主体,尊重水权交易双方的意愿,在平等协商的基础上,建立反映市场供求、资源稀缺程度、促进节约用水等因素的水权交易定价机制,进行有偿交易。

(二)框架体系

在水资源使用权分配的基础上,通过开展流域之间、区域之间、行业之间、行业内部的水权交易试点,因地制宜提出水权交易的模式、体制和机制,建立“用户-行业-区域-流域”4级水权交易平台,充分利用资本市场逐步实现水资源使用权的现货交易和期权交易,充分发挥水权水市场配置水资源的作用,促进水资源的高效利用和公平分配,以帮助缺水地区走出以有限水资源支撑经济社会健康发展的困境。

宁夏水权交易建设框架包括用户、行业、区域、流域4个层级。

(1)用户层级:范围主要为工业和农业两大行业,生活用水由于是必需品而不作为水权交易的内容。工业用水户指取得取水许可证的用户,农业用水户一般以农民用水者协会和种植大户为代表。合法用水户的结余水量一方面可以与可能的其他用水户进行交易,另一方面也可以将水量卖给当地的水权交易中心进行收储转让。但是,用户层级所有的买卖、转让行为须有合法的第三方进行评估,以保证契约的有效性和合法性。

(2)行业层级:主要指农业和工业之间的交易。农业通过种植结构调整、渠道衬砌、采用节水灌溉方式、田间管理等措施结余水量,将结余水量的用水指标转让给工业企业,开展工、农业之间的水权交易。

(3)区域层级:对于市县(区)而言,主要是指县级水权交易中心可收储工业用水户和农业用水户的用水指标,一方面在可行的范围内作为中介机构将这些用水指标转让给管辖范围内的其他用户,另一方面也可以作为主体在用水总量红线范围之内将这些用水指标与其他县级进行区域间的水权交易。对于自治区而言,其主体为代表自治区政府行使职图1宁夏水权交易建设框架能的水行政主管部门,其用水指标主要来自于国家和自治区政府对渠系投资、提高渠系水利用系数带来的节水量,这部分水量一般情况下作为储备用水,主要用于支撑自治区重大的项目建设。此外,渠系层级还应增强水量调度的能力,适应水权交易带来的渠系流量的变化。

(4)流域层级:指黄河流域其他省(自治区)可能与宁夏发生的水权交易,这与国家的水权交易政策密切相关,近期可不做考虑。具体框架体系如图1所示。



三、宁夏水权交易的实施模式


在我国水权市场发展的初级阶段,水权交易制度各方面还不够完善。现阶段,水权交易以现货交易为主,工作重点在工作基础、专业人才、试点研究和制度建设等方面。下一步应成立水权交易机构。宁夏可借鉴其他地区已有经验做法,探索水权交易机构的设置,如借鉴内蒙古自治区水权交易经验,组建宁夏水权收储转让中心。

考虑到现阶段水权制度不完善等因素,建议初期水权交易机构由水利厅介入指导,其形式可以从下面两种设置方案中选择。方案一:由政府抽调水行政管理部门相关人员组建具有事业单位性质的水权交易机构———水权收储转让中心。方案二:依托水利厅现有组织结构成立混合所有制公司形式的机构,其中水利厅应拥有50%以上的公司股权,以保证公益性地位。

当水权交易制度建设完备、已培育一定规模的水市场时,远期水权交易机构的运行以期权模式为主,各用水户的水权指标被严格确定,用水户可根据经营状况预期出售和收购水指标,水权交易机构将通过发行不同种类的金融衍生产品,吸收更多的机构参与,共同形成良性的生态系统,进一步激活水市场。这时,水权交易机构可以由水利厅行政式指导模式转向金融办公室监督管理模式,以金融办公室为依托来进行市场监管将进一步提高水市场的效率。

随着水权交易市场的成熟和水权交易制度的完善,后期也可考虑设置水银行,进一步促进水权交易市场的发展。水银行是水资源使用的中介机构,银行从存储方借得水,然后贷给其他单位或个人,起到一种中介作用。它不是将借水方与存水方拉到一起,简单地充当介绍人,而是割断借水人与存水人之间的直接联系,由它充当中介机构,分别对双方直接负责。通过负债业务(集中社会上各种富余或闲置水资源)和资产业务将集中的富余或闲置水资源投放到需水的单位和个人,实现水资源利用配置的最大化。

当前,宁夏应结合自身情况,分层级制定一套合理的水权交易机构设置方案。不管是水权收储转让中心还是水权投资公司,都会涉及到宏观层面行业管制、生态环境补偿等具有公共性质的交易类型,促进较大规模的水权交易,包括自治区内所有的行业之间(农业与工业)的水权交易、交易水量大于100万立方米的工业行业内部水权交易、跨区域的水权交易、自治区重大项目需要的水权交易以及对生态环境及第三方有重大影响的水权交易。县级水权交易主要涉及本县级域内的小规模水权交易,负责农业行业内部的水权交易和交易水量不超过100万立方米的工业行业内部水权交易。宁夏水权交易层级机构如图2所示。


四、交易案例


宁夏农业和工业之间的水权交易最为普遍,而且农业节水转换为工业用水,不但能提高农业用水效率,而且能促进用水总量的有效控制。

例如,宁夏京能中宁电厂项目年均取水量为223.40万立方米,其中生产用水219.02万立方米,生活用自来水4.38万立方米。生活用水水源由工业园区自来水管网供给,生产用水水源需通过水权交易获得水权指标。中宁县水权交易试点地区位于舟塔乡,内有1个乡级农民用水者协会及其11个分会,全乡灌溉面积为2.55万亩,种植作物以枸杞为主,面积达到2.20万亩,占总灌溉面积的88%。试点区枸杞种植大多采用漫灌或畦灌,田间净灌溉定额为480立方米/亩,而枸杞采取滴灌种植后,田间净灌溉定额可以减少到300立方米/亩,有较大的节水潜力。舟塔乡规划1万亩枸杞种植全部改用滴灌的节水改造项目已于2015年9月完成。节水改造后,农田灌溉水有效利用系数由0.41提高到0.65,1万亩枸杞种植的节水潜力为716.00万立方米,试点区可交易的水量为716.00万立方米,完全可以满足宁夏京能中宁电厂的需求。在水利厅、当地政府和电厂3方的磋商下,完成了水权交易。

这个案例交易水量较大,属于较大型的水权交易,而且是跨行业的交易,在水利厅的指导下完成了相关交易任务。总体来看,自治区的用水总量并没有增加,通过行业水权的转换促进了当地经济社会的发展,是一种非常有效的交易模式。

五、结语

宁夏水权水市场的框架体系包括行业内、跨行业、跨区域、跨流域4个层级。由于宁夏水权交易市场还处于初级阶段,水权交易正在探索尝试之中,因此,近期主要采用行政手段和现货交易模式,这在一定程度上可保障水资源的有效利用;随着水权市场的逐渐完善、运转效率的不断提高使水权市场从“准市场”转变为发达的水权市场,在相关条件均具备的条件下,未来可试点推广水权期权交易模式和水银行交易模式,以对目前行政模式、现货市场中水权交易模式进行有利补充。

来源:水利发展研究


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