三对标、一规划｜完善水利投融资机制 助推水利高质量发展

党的十九届五中全会指出，要发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制。李国英部长在“三对标、一规划”专项行动总结大会上指出，要建立健全多元化水利投融资机制，优化项目安排和投资结构，用好水利中长期贷款等金融信贷资金，推进水利领域不动产投资信托基金（REITs）试点；支持社会资本采取股权合作、特许经营、PPP等方式参与水利工程建设运营。贯彻落实党中央、国务院关于深化水利投融资改革的有关精神，建立健全多元化水利投融资机制，对推动新阶段水利高质量发展具有十分重要的意义。

一、“十三五”时期水利投融资总体情况

“十三五”时期，水利投融资机制改革取得积极进展，投融资规模再创新高，结构更趋合理。全国水利建设完成总投资达到3.47万亿元，年均投资6945.6亿元，是“十二五”年均投资的1.7倍。从投资方向来看，防洪工程投资11584.4亿元，占33.4%；水资源工程投资13563.6亿元，占39.1%；水土保持及生态治理工程投资3962.2亿元，占11.4%；其他工程投资5617.8亿元，占16.1%。防洪、水资源工程投资占比依然较大，水土保持及生态治理项目投资呈逐年增长趋势。从投资渠道来看，政府投资26798.7亿元，占77.2%；金融贷款5024.0亿元，占14.5%；社会资本2905.3亿元，占8.3%。我国水利投入仍以政府投资为主，金融贷款和社会资本占水利总投资的比例逐步提高，从“十二五”时期的12.9%提高到22.8%。水利投资重点继续向中西部、农村和贫困地区倾斜。

二、水利投融资改革面临的困难和问题

水利投融资改革面临的困难和问题

近十几年来，我国水利投资规模快速增长，由2008年的1000多亿元攀升至近几年的6000～7000亿元，但投入渠道仍较为单一，深化水利投融资改革面临诸多困难和问题。

（一）公共财政投入不稳

由于水利的公益性特点，公共财政投入在水利投资中一直处于主导地位，但受财政收支状况、国家投资政策、重大水旱灾害等因素影响，投入规模存在一定的波动性。据统计，“十三五”期间，中央水利建设投资相较于“十二五”期间减少351亿元，下降近4个百分点。未来一段时期，受新冠肺炎疫情防控、国际贸易摩擦加剧、新兴市场动荡等外部环境影响，以及国内投资回落、消费增速乏力等不利因素冲击，我国财政收入与支出存在下滑风险，中央政府水利建设投资规模增长预计持续放缓。在防范和化解地方债务风险的背景下，地方政府筹措水利建设资金的难度和压力增大。

（二）水利项目盈利性差

水利项目特别是重大水利项目具有投资规模大、建设运营周期长等特点，满足一定的投资回报率是市场化融资的必要条件。供水和发电收入是维持水利工程正常运转的重要经费来源。长期以来，由于把供水当作公益性事业，尽管也承认供水具有商品属性，但没有按照商品等价交换的原则制定供水水价，导致我国供水水价偏低，全国平均现行供水水价仅达到平均供水成本的一半左右。近年来，电价市场化改革加快推进，但目前不同的发电方式上网电价水平存在差异，其中水电最低，其次是煤电、核电、气电、生物质发电，风电和太阳能光伏等上网电价则相对较高。这都极大地削弱了水利项目盈利能力，导致融资难、社会资本不愿进入等问题。

（三）投融资平台逐步转型

长期以来，地方投融资平台作为地方政府与城市发展的动力引擎，核心功能就是筹集项目建设资金。按照国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等有关规定，地方投融资平台公司替政府举债的功能已被剥离。目前，原有的水利投融资平台都逐步转型为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化运营主体。水利投融资公司如何开辟新的融资渠道，依法合规开展市场化融资、发挥其在水利筹融资中的作用面临挑战。

三、创新水利投融资机制的形势要求

进入新发展阶段，水利行业迎来重大发展机遇，重大水利工程将迎来密集开工建设期，确保水利建设资金需求压力很大，迫切要求建立健全多元化水利投融资机制。

（一）保障国家水安全的客观要求

水安全是国家安全的重要组成部分，关系到资源安全、生态安全、经济安全和社会安全。新中国成立以来，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对保障水安全作出一系列重大决策部署，水利建设投资大幅度增加，水利建设大规模展开，国家水安全保障能力显著提升。然而，随着经济社会发展和全球气候变化的影响，水安全中老问题仍有待解决，新问题越来越突出。总体来看，“十四五”时期我国水安全保障工作处于加快补齐短板、消除薄弱环节、筑牢安全底线、解决累积性问题、提档升级的关键时期，水利建设与管理的任务十分繁重，资金需求量非常巨大，过去主要依靠财政投资的投融资模式难以为继。落实保障国家水安全的战略要求，亟需建立健全多元化水利投融资机制，不断扩大水利投融资规模，优化水利投融资结构，为水利项目建设提供有力的资金保障。

（二）深化投融资体制改革的政策要求

党的十八大以来，党中央、国务院不断深化投融资体制改革，印发了一系列政策文件，规范了政府投资项目的投融资模式，明确提出要更好发挥政府投资的引导和带动作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用等改革要求，鼓励探索创新，推进重点领域投资的多渠道筹措机制。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出多个鼓励创新和应用的投融资渠道，包括产业投资基金、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、基础设施长期债券等。水利作为推进投融资体制改革的重要领域，要落实好国家相关政策要求，不断深化水利投融资改革，建立健全多元化水利投融资机制。

（三）贯彻落实“两手发力”的迫切要求

习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就水安全问题明确指出：“市场起决定性作用，是从总体上讲的，不能盲目绝对讲市场起决定性作用，而是既要使市场在配置中起决定性作用，又要更好发挥政府作用。”长期以来，水利建设主要依赖财政投入，市场融资能力不强。虽然，这在一定程度上是由水利项目公益性强、投资规模大、建设运营周期长、盈利能力差等特点所决定的，但也与水市场改革滞后等因素密不可分。2019年11月，李克强总理在南水北调后续工作会议上提出：“用改革方法解决重大水利工程投融资问题”，这为水利工程投融资工作指明了方向。落实“两手发力”，必须深化投融资体制机制改革，发挥政府投资的撬动作用，建立合理回报机制，扩大股权和债权融资规模，以市场化改革推动加快水利工程建设。

四、新阶段建立健全水利投融资机制的任务和措施

坚持政府与市场两手发力，以破解水利项目投融资难题为目标，以改革创新为根本动力，发挥政府投资撬动作用，提高水利项目盈利能力，用好金融政策和工具，吸引社会资本参与，构建多元化、多层次、多渠道投融资格局，保障水利建设资金需求，加快推进水利高质量发展。

（一）充分发挥政府投资撬动作用

一是加大各级财政投入力度。建立完善事权清晰、责权一致、各负其责、协同推进的水利投入机制。各级地方政府继续将水利作为财政支持的重点，完善公共财政水利投入政策，通过预算安排、专项债券等方式，保障资金投入。加强水利相关税费征收使用管理，继续发挥好水利建设基金、国家重大水利工程建设基金等渠道的重要作用。

二是优化项目安排和投资结构。发挥好规划的引领作用，健全项目谋划、储备、推进机制，做实做细资金筹措方案，加大用地等要素保障力度，加快投资项目落地见效。加大对流域防洪、重大水资源配置、水生态保护治理、农业农村水利等重点建设领域的投资力度，中央水利投资继续向中西部倾斜。对于供水、发电等有一定收益的项目，通过政府投资撬动，挖掘项目自身运营收益，大力推进市场化融资。

三是创新水利项目政府支持方式。完善地方政府专项债券向水利倾斜机制，放宽水利专项债券发行条件，统筹安排偿债准备金，保证按时偿还到期水利债券。推动建立水利产业投资基金，各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本投资水利重点领域和薄弱环节。鼓励和支持水利项目运用创新性市场化渠道融资。健全市场监管机制，完善各类市场主体平等参与水利工程建设运营的营商环境，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。

（二）切实提高水利项目融资能力

一是深入推进水权水价改革。积极探索水权制度改革，建立健全初始水权分配制度，完善水权市场化交易制度，充分发挥市场配置水资源作用。深入推进水价改革，建立健全有利于水资源节约和水利工程良性运行、与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制。

二是盘活存量水利资产。明晰存量资产产权，实现工程投融资与建设运行管理相衔接的管理体制，为盘活存量资产创造有利条件。对具有一定经营收入的存量水利资产，在确保防洪、排涝、调度和灌溉等社会公益职能的前提下，灵活采取转让项目经营权、收费权和采用政府与社会资本合作（PPP）模式、开展资产证券化（ABS）、发行不动产信托投资基金（REITs）等多种方式进行盘活。

三是发挥水利企业的市场主体作用。加快水利投资公司市场化转型，明确职能定位，加快法人治理结构、内部经营机制、监督管理体制等方面的市场化改革，提升专业化水平。鼓励水利企业优化、整合、重组项目和资产，发展从原水、供水、节水、排水到污水处理的水产业链，通过提升资产规模和质量、强化市场化运营等方式，做大做强企业的整体实力。引导水利企业灵活运用各类金融工具，扩大股权和债权融资规模，充分发挥其在水利工程建设中的投融资主体作用。

四是建立健全水生态产品价值实现机制。统筹涉水产业开发收益与水利工程建设投融资，大力推进水利与旅游、康养、土地、生态产业、金融等其他产业融合发展，以新的产业形态来提升水利项目融资能力。鼓励将堤防建设、河流综合治理等项目覆盖范围内的土地增值收益和其他可开发经营资源作为政府投入。鼓励财力受限但有资源禀赋的地方，以具备开发价值的矿产、旅游等资源特许经营权益作为水利项目投资对价。

（三）用足用好金融政策和工具

一是用好金融信贷资金。建立健全政银企社合作对接机制，鼓励金融机构将水利作为信贷投入的重点领域，通过延长水利中长期信贷期限、提供利率下浮优惠、创新投融资模式等方式，着力保障水利工程项目融资需求。允许水利建设贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入等作为还款来源，以水库、农田水利设施、城乡供水设施等水利资产作为合法抵押担保物，以原水、供水、发电、水务一体化等预期收益权作为质押担保融资贷款。

二是扩大直接融资规模。鼓励和支持符合条件的水利企业引入战略投资者、利用产业投资基金、上市融资，发行企业债券、公司债券、海外债券，运用短期融资券、中期票据、中小企业集合票据和定向工具等多种方式融资。推进水利领域不动产投资信托基金（REITs）试点，通过联片打包整合等方式扩展项目规模和经营性，引导符合条件的项目积极开展试点申报和运作，回收资金统筹用于建设新的水利工程，形成投资良性循环。探索发行水利基础设施长期债券。运用债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，引导社保资金、保险资金等机构资金投入具有稳定经营性收益的水利工程建设。

（四）大力吸引社会资本参与

一是拓宽社会资本参与渠道。鼓励开展水利工程产权交易，通过拍卖、租赁、承包、股份合作、委托经营等方式，将一定期限内的管护权、收益权划归社会投资者，进一步推进特许经营、PPP等模式的发展。盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本。对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与。

二是健全完善政府与社会资本合作机制。规范PPP项目管理，政府不得向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益。健全社会资本投资重大水利工程项目的信贷风险分担机制以及融资担保体系，积极探索形成“信贷＋保险”合作模式。完善社会资本退出机制，允许社会资本采取合理方式退出。健全政府监管机制，对社会资本履行项目建设与运行管理责任进行有效监管，确保水利工程的顺利实施和持续安全运行。

作者丨陈茂山   庞靖鹏   严婷婷   郭姝姝